IPAB: quale destino le attende alla luce della loro trasformazione, cui dovranno vigilare le Regioni?

Le IPAB (Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficenza), che erogano servizi assistenziali, avrebbero dovuto trasformarsi in aziende pubbliche di servizi alle persone entro due anni dall’entrata in vigore del D.L.vo 4 maggio 2001, n. 207, a norma dell’art. 10 della legge 8 novembre 2000, n. 328, sul riordino del sistema delle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza. Contemporaneamente, viene abrogata la disciplina prevista dalla legge 17 luglio 1890, n. 6972, che resterà in vigore solo per il periodo di transizione, in attesa che si compia il riordino delle istituzioni.

La trasformazione comporterà l’adeguamento degli statuti, facendo salve le finalità statutarie originarie.

Le IPAB operano prevalentemente nel campo socio-assistenziale e si alimentano con fondi di diversa provenienza: rendite patrimoniali; rette di ricoveri; donazioni e lasciti; contributi di privati sulle rette corrisposte dalle famiglie degli assistiti e contributi pubblici (si ricordano, al riguardo: la concessione di sussidi straordinari previsti dalla legge Reg. Sic. 14 dicembre 1953, n. 65; provvidenze finanziarie disposte con leggi Reg. Sic. n. 71/1982 e n. 87/1982; nonché il pagamento degli oneri derivanti dall’applicazione del C.C.N.L. per i propri dipendenti, per effetto del decreto 10 febbraio 2000 dell’Assessorato agli enti locali Reg. sic.).

Pur prendendo atto dell’apporto pregevole che tali organismi rendono alla società civile in ambito assistenziale in una funzione sociale surrogatoria, parallela, di sostegno alle famiglie in favore di quelle persone bisognevoli di cure, non si può nascondere che il mantenimento di queste strutture abbia rappresentato spesso un costo da indebitamento per la finanza pubblica. Un costo che con molta probabilità è stato sempre condiviso dalla collettività per il suo ritorno in termini di utilità sociale verso le categorie di persone svantaggiate. Solo che mediante la trasformazione delle istituzioni pubbliche si vuole tendere a conseguire una politica di razionalizzazione delle risorse fondata su un’azione gestionale mirata al pareggio di bilancio, conseguito con l’equilibrio dei costi e dei ricavi.

Tra queste attività del terziario vogliamo ricordare quelle dirette ad arrecare benefici a minori abbandonati, orfani o persone disadattate od in stato di devianza, stante la precarietà delle loro condizioni fisiche, psichiche, economiche, sociali o familiari.

Gli statuti dovranno prevedere, oltre che gli organi rappresentativi, preposti ad esprimere la gestione dell’azienda pubblica dei servizi, attraverso il Consiglio di amministrazione, anche l’organo di revisione contabile per il controllo di regolarità amministrativa e contabile sugli atti di emanazione del Consiglio stesso.

Ai componenti gli organi di governo delle aziende di servizi si estendono le disposizioni di cui all’art. 87 del D.L.vo 18 agosto 2000, n. 267,  relativamente agli istituti normativi sulle aspettative (art. 81); dovere di imparzialità (art. 78); permessi e licenze (art. 79); pagamento degli oneri previdenziali ed assistenziali per gli amministratori di enti pubblici distaccati presso le IPAB o delle aziende di servizi (art. 86). Mentre, per quanto riguarda la nomina dei revisori dei conti, la scelta viene operata attingendo dal Registro nazionale dei revisori contabili, tenuto presso il Ministero di grazia e giustizia.

Per quanto mi risulti la Regione Emilia-Romagna avrebbe provveduto secondo le prescrizioni della richiamata legge.

Pur prendendo atto che lo scopo della trasformazione è quello di informare l’attività delle costituende aziende pubbliche dei servizi alle persone ai principi imprenditoriali, mutuando dai criteri di efficienza ed efficacia della gestione tipica delle aziende private, mediante l’equilibrio di bilancio, non possiamo non considerare che allo stato attuale ci troviamo in presenza di IPAB economicamente in sofferenza, con il personale dipendente che non viene pagato e di altre in cui l’attività stenta a decollare oppure diverge da quella fondamentalmente voluta dall’originario fondatore.

Le regioni sono tenute per legge a vigilare sul processo di traghettamento verso la trasformazione delle IPAB in aziende pubbliche di servizi alla persona, le quali, trascorsi due anni dalla legge, nomineranno un Commissario che provvederà alla trasformazione.

Sei mesi dopo la scadenza dei due anni voluti dalla legge sul riordino, senza che le regioni abbiano provveduto alla nomina del Commissario, saranno i prefetti della Repubblica a sostituirsi nella guida del traghettamento verso le aziende pubbliche dei servizi.

Ove le modeste dimensioni delle IPAB o l’esigua entità del loro patrimonio e del relativo volume di bilancio, od anche l’accertata inattività nel campo sociale da circa due anni, ovverosia l’avvenuto conseguimento delle finalità statutarie non giustifichino il mantenimento della personalità giuridica di diritto pubblico, le stesse verranno trasformate in associazioni o fondazioni di diritto privato, senza scopo di lucro. L’acquisizione della personalità di diritto privato avverrà secondo le disposizioni del D.P.R. 10 febbraio 2000, n. 361.

Il rapporto di lavoro delle aziende pubbliche di servizi alla persona ha natura privatistica ed è regolato in base all’istituto normativo della contrattazione collettiva nazionale di lavoro. Il personale dipendente conserva il diritto alla stabilità del lavoro se, alla data del riordino, avrà stipulato un contratto di lavoro a tempo indeterminato.

In pratica, la privatizzazione riguarda le istituzioni che non svolgono principalmente attività socio-assistenziale, socio-sanitaria o socio-educativa rispetto ad altre attività previste dallo statuto.

L’azienda pubblica di servizi alla persona non ha fini di lucro, mentre ha personalità giuridica di diritto pubblico, autonomia statutaria, patrimoniale, contabile, gestionale e tecnica ed il suo patrimonio è costituito dal patrimonio esistente al momento della trasformazione e dalle implementazioni che dovessero scaturire in seguito; le immobilizzazioni materiali che non vengano sostituite rappresentano il patrimonio indisponibile dei beni mobili ed immobili.

Le regioni, mentre disciplinano le procedure per la soppressione e la messa in liquidazione delle aziende pubbliche di servizi alla persona che versano in una grave situazione di dissesto finanziario  (legge 4 dicembre 1956, n. 1404), dovrebbero intervenire nella costituzione di un Comitato regionale presso l’Assessorato alle politiche sociali in raccordo con gli enti locali e le istituzioni per la definizione delle modalità di lavoro e di monitoraggio del processo di trasformazione delle IPAB e di costituzione delle aziende.

Per quanto attiene agli obblighi contabili, mentre viene disposta la soppressione della contabilità finanziaria, in base all’art. 5, comma 7, del D.L.vo 30 dicembre 1992, n. 502, viene parimenti introdotta la tenuta di un sistema di contabilità analitica per centri di costo e di responsabilità che preveda l’adozione di un bilancio economico pluriennale e di quello preventivo economico annuale per l’esercizio successivo.

Quanto al regime fiscale da applicare ai servizi socio-assistenziali, l’art. 88 del D.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917, prescrive l’esenzione da tributi ai fini I.R.PE.G. in quanto non costituenti esercizio di attività commerciali.

Trattandosi di attività assistenziali che rientrano nell’esercizio di funzioni statali da parte di enti pubblici o di attività previdenziali, assistenziali e sanitarie, esercitate da enti pubblici, le stesse sono dirette a perseguire essenzialmente il fine istituzionale stabilito dallo statuto.

Sebastiano Battaglia

Funzionario di Ragioneria dello Stato