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Investimento nel capitale umano di uno stato moderno - Cambiamento della cultura organizzativa -L’impostazione del bilancio

di Sebastiano Battaglia

Il lavoratore, affinché mostri di esprimere al meglio tutto se stesso nello svolgimento dei suoi compiti istituzionali, deve potere essere valorizzato secondo le sue capacità attitudinali, il percorso formativo concernente il curriculum vitae e, per ciò che rappresenta il frutto delle sue concrete realizzazioni, valutato ai fini della carriera.

Questo è uno dei messaggi culturali del movimento riformatore dello Stato che, mediante la legge delega 23 ottobre 1992, n° 421, e, successivamente, con Dlgs. 7 agosto 1997, n° 279, Titolo III (sulla base della delega al Governo con legge 3 aprile 1994, n° 94), ha introdotto le unità previsionali di base, prevedendo il sistema unico di contabilità economica analitica per centri di costo, guidando la trasformazione del nuovo bilancio verso un’impostazione che rispecchiasse il modello economico, mutuato da principi aziendalistici del settore privato.

A tal riguardo, la previsione in bilancio della spesa relativa all’assunzione di personale dipendente (come altre previsioni di spese) non verrà più vista sotto un profilo della sola imputazione finanziaria, vale a dire del mero esborso, ma, secondo il nuovo orientamento, interpretata in base alla utilizzazione effettiva della risorsa che l’amministrazione assuntrice riterrà dover fare, conformemente all’art. 1 del Dlgs. 3/03/2001, n° 165, lettere b) e c), - che ha sostituito l’art. 1 del Dlgs. N° 29/93, come sostituito prima dall’art. 1 del dlgs. N° 80/98.-

Esaminata la spesa secondo un parametro economico, l’amministrazione pubblica potrà così calcolare il costo effettivo dell’operazione. In un secondo tempo, tenuto conto anche della combinazione della risorsa umana con gli altri fattori di redditività, valutando il grado di ottimizzazione degli stessi in base al rapporto costi/benefici, verrà determinato lo standard di efficienza di un comparto rispetto ad un altro. Per cui, tanto minore sarà il carico dei costi sopportati nella gestione del personale (avuto riguardo oltremodo alla valorizzazione della componente umana), tanto maggiori saranno gli indici di redditività dell’ente e viceversa.

La nuova impostazione del bilancio, invero, è caratterizzata dal confronto sistematico fra obiettivi prefissati e risultati conseguiti, in quanto impone l’analisi dei costi per la valutazione del budget da assegnare ad ogni centro di costo. La pubblica amministrazione dovrà razionalizzare Il costo del lavoro pubblico, contenendo la spesa entro vincoli di finanza pubblica, realizzando la migliore utilizzazione delle risorse umane.

Argomentando circa la ricerca del personale più idoneo ad incarnare certe qualità attitudinali, che rispondano alle esigenze richieste, sempre più marcatamente complesse, si osserva che la dirigenza statale avrà un compito fondamentale nella scelta degli obiettivi funzionali da perseguire. Poiché, dalle sue azioni, dipenderà l’esito dei controlli sui risultati ottenuti, voluti dal Dlgs. 30 luglio 1999, n° 286.

Infatti, oggetto di valutazione non saranno solo le prestazioni dei dirigenti, ma anche i comportamenti relativi allo sviluppo delle risorse professionali, umane ed organizzative ad essi assegnate.

A tal riguardo, una Direttiva in data 13/12/2001 della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Funzione Pubblica, sulla "Formazione e valorizzazione del personale delle pubbliche amministrazioni", assicura una pianificazione ed una programmazione delle attività formative che tengano conto anche delle esigenze e delle inclinazioni degli individui; sottintendendo di porre al centro dei piani lavorativi la soggettività del lavoratore in quanto persona. Difatti, da uno studio sulla nuova psicologia del lavoro, sembra che la stessa tenda al raggiungimento dell'efficienza. E per efficienza intende il rapporto prodotto/costo. Quindi l'efficienza si può aumentare sia aumentando il prodotto, sia diminuendo il costo e sia per il prodotto che per il costo del lavoro non si intende un puro costo o prodotto economico. Un miglioramento del clima lavorativo determina una diminuzione del costo e quindi un aumento del rendimento lavorativo. E’ stato constatato che la psicologia del lavoro tende ad aumentare l'investimento affettivo nel proprio lavoro; mentre, invece, l'alienazione aggrava la situazione. Per migliorare il rendimento produttivo del soggetto sul proprio lavoro e, quindi, stimolare la sua partecipazione emotiva al processo economico-produttivo, occorre far maturare nel suo subconscio il sentimento affettivo dell'appartenenza al proprio lavoro ed al contesto lavorativo che ne è la sua naturale espressione, da cui si è accettati e si accetta.

Pur consapevole degli obiettivi generali da perseguire in ambito lavorativo, tenuto conto della diversità degli uomini, lo studio della soggettività deve guidare il dirigente ad una progettazione ed una gestione di soggettività che non si fermino alla soglia della programmazione di organigrammi e norme solamente, ma favoriscano anche climi e stati d'animo. In guisa tale che, acconsentendo alle aspettative di alcune persone, queste avranno una maggiore soddisfazione che sarà suscettibile di tramutarsi in un crescendo in termini di rendimento.

Il recente processo di riqualificazione nei vari comparti della Pubblica Amministrazione sta mostrando che, se da un lato pone delle limitazioni sui criteri prescelti di avanzamento in carriera (creando qualche malcontento nel personale dipendente per i nuovi inquadramenti giuridici ed economici, ricostruiti solamente sulla base della anzianità di servizio ed il possesso del titolo di studio di laurea, implicanti, insidacabilmente, la rideterminazione della posizione in ruolo di ciascuno all’epoca del concorso), dall’altro lato innova la materia delle progressioni di carriera, per il fatto che le sgancia dalle vecchie procedure pubblicistiche, in quanto riconoscevano la loro esclusiva legittimazione in paletti imposti dalla Costituzione con il concorso.

Difatti, com’è noto, ai sensi dell’art. 4 – comma 2° - del Dlgs. 29/93, l’organizzazione interna degli uffici è stata affidata all’istituto della contrattazione collettiva di lavoro, che favorisce atti di diritto privato. Ditalchè, con la privatizzazione del rapporto di pubblico impiego, attraverso l’assimilazione del Datore di lavoro pubblico a quello privato, i rapporti di lavoro dei dipendenti delle Amministrazioni pubbliche sono disciplinati dalle disposizioni del capo I, titolo II del Libro V del Cod. civ. Con tutto ciò che ne consegue. Per cui, col mutamento di mentalità, si è passati dall’originaria modalità di instaurazione del rapporto di lavoro nella P.A. unilaterale ed autoritativa a quella bilaterale e consensuale di tipo privatistico

Anche ultimi orientamenti giurisprudenziali attribuiscono molta importanza alla qualità del lavoro prestato, con particolare riferimento ai lavori supplementari, che esulano dalla ordinaria trattazione delle competenze svolte abitualmente, come, per esempio, gli incarichi esterni, che presuppongono un’elevata esperienza professionale del funzionario incaricato nell’organizzazione del proprio lavoro, anche facendo uso di supporti informatici e suscettibili di cospicue responsabilità sotto ogni profilo.

Sembra opportuno osservare che con l’incarico esterno, al dipendente viene conferito un mandato di rappresentanza dall’ente committente che lo abilita ad instaurare dei negozi giuridici aventi rilevanza esterna, involgenti un rapporto fiduciario per "intuitu personae"; i quali, divenendo efficaci con la sua sottoscrizione, diventano gravosi di sfere di responsabilità (civili, penali ed amministrative).

Per una disamina più penetrante dell’argomento in questione, si sottopongono, in proposito, le seguenti note esplicative:

· Decisione n° 1783/97 del Consiglio di Stato, depositata in data 28/06/2001, da cui emerge che "per la retribuibilità dello svolgimento delle funzioni superiori …. è necessario un atto formale di conferimento delle relative funzioni proveniente dall’organo cui compete la gestione del personale…..";

· Circolare n° 8/99 del C.S.A. – SISAS-FISAEL, da cui emerge che "…il lavoratore ha diritto, per il periodo in cui svolge le mansioni superiori, al trattamento economico corrispondente alla categoria superiore".

· Nota di approfondimento dell’avv. Bruno Sechi del Foro di Cagliari, in data 24/11/2000, che chiarisce quanto segue: "…il pubblico dipendente, al pari del lavoratore privato, il quale abbia svolto mansioni superiori, ha diritto alla corrispondente retribuzione; a tal fine, le mansioni superiori devono essere svolte in modo pieno ed effettivo, prescindendo dalla legittimità o meno dell’atto di assegnazione". E poi, "..se l’assegnazione supera il termine previsto dal contratto o dalla legge, il lavoratore privato ha diritto all’assegnazione definitiva della mansione superiore e della corrispondente qualifica, oltre al trattamento stipendiale; il pubblico impiegato otterrà il riconoscimento della corrispondente retribuzione e non anche la qualifica superiore corrispondente; …".

Inoltre, la Suprema Corte, con ordinanza 6.11.2001, n° 349, accogliendo la questione di legittimità costituzionale dell’art. 33 del D.P.R. 10/01/1957, n° 3, sollevata dal Tribunale amministrativo regionale per la Puglia – sezione staccata di Lecce , secondo cui il divieto di retribuire le mansioni superiori, riconducibile all’art. 33 sopra citato, contrasterebbe con l’art. 36 della Costituzione (che enuncia il principio della retribuibilità commisurata alla quantità e qualità della prestazione lavorativa), ha dichiarato la manifesta infondatezza delle questioni di legittimità costituzionale del su richiamato art. 33 del Testo unico concernente lo statuto degli impiegati civili dello Stato.

Con questa importante pronuncia dell’Alta Corte viene superato uno steccato tra l’indirizzo della giurisprudenza amministrativa e la giurisprudenza costituzionale, nella parte in cui viene fatto osservare che l’applicazione dell’art. 33 del Testo unico del 1957 non costituisce uno sbarramento, ovverosia una preclusione, all’adeguamento del trattamento economico delle mansioni superiori, secondo l’enunciato principio dell’art. 36 della Costituzione. Ciò, in quanto l’art. 33 contempla quella fattispecie normativa che fotografa l’ufficio, visto nelle sue condizioni di normalità, cioè nel presupposto che l’impiegato svolga il proprio servizio nella ordinaria, corrente, dinamica quotidianità burocratica, senza eccedere da essa.

Da siffatta evidenza, si desume che il principio normativo, stabilito dal combinato disposto ex art. 33/1957, soddisfa necessariamente la condizione oggettiva voluta dalla norma, che sta alla base della corrispondenza tra la qualifica funzionale richiesta per lo svolgimento di una determinata competenza ed il mansionario previsto dal rispettivo ruolo professionale. Consequenzialmente, ove per esigenze d’ufficio il lavoratore fosse adibito a mansioni superiori, in caso di temporaneo impiego e previa la vacanza del posto (sulla base di precise disposizioni del responsabile del servizio), non si può, secondo la Corte, argomentare in termini di preclusione all’adeguamento al trattamento economico delle mansioni superiori, si da escludere il ricorso alla retribuibilità in conformità agli artt. 36 della Costituzione e 2126 cod. civ.

Ancor di più, per ciò che concerne il possesso di determinati requisiti oggettivi, come il conseguimento di titoli professionali da cui scaturisce l’acquisizione di conoscenze specialistiche, o la divulgazione di saggi attinenti l’approfondimento di argomenti su materie specifiche, o l’impostazione dell’organizzazione del proprio lavoro, basata sull’autonoma informatizzazione dei servizi, suscettibili nello snellimento di procedure, si sottopongono le seguenti sentenze:

· Corte Costituzionale 30/10/97, n° 320: "è illegittima nei riguardi dell’art. 97 Costituzione la norma che prevede la generica ricostruzione dell’anzianità di servizio operata ignorando eventuali differenze di natura giuridica dei rapporti antecedenti all’inquadramento; è altresì illegittima la norma che miri ad inquadrare in una fascia funzionale più alta, in maniera automatica, i dipendenti in possesso di soli requisiti che non permettono di appurare tramite la valutazione dell’attività pregresse del lavoratore l’esistenza della professionalità necessaria allo svolgimento delle mansioni superiori".

· Sicilia – Catania – 28/04/99, n° 750: "nella valutazione dei titoli, assumono carattere residuale i cosiddetti titoli vari, cioè le pubblicazioni, l’idoneità in precedenti concorsi, i titoli di specializzazioni, la frequenza con profitto di corsi di perfezionamento etc., che comportano l’attribuzione di un punteggio aggiuntivo rispetto a quello spettante in base alle prove di esame sostenute e superate; invero, i "titoli vari", detti anche titoli valutabili (anche essi di natura culturale) rispondono all’interesse pubblico di attestare un livello di istruzione e/o professionale superiore a quello "base" individuato dai requisiti di ammissione e, quindi, sono funzionali alla definizione complessiva della situazione globale del candidato, mediante la previsione di un punteggio aggiuntivo …").

· Consiglio di Stato Sez. V, 14/04/2000, n° 2230: "In un concorso interno a pubblici impieghi preordinato alla riqualificazione del personale già in servizio ai fini di una sua collocazione ad una qualifica funzionale diversa è illegittima la clausola del bando che non tenga in alcun conto o che valuti in modo trascurabile e marginale il percorso culturale e professionale dei candidati a fronte del punteggio previsto per le prove scritte ed orali le quali a loro volta non possono non considerare gli aspetti strettamente collegati alle esperienze lavorative maturate".

A tal riguardo, giova ricordare che in sede di contrattazione decentrata del contratto integrativo del M.I. 1998 – 2001 è stata omessa la valutazione dell’esperienza professionale prevista espressamente nell’art. 15 del CCNNLL, lett. B, secondo capoverso. Difatti, l’art. 10 del contratto integrativo, nel prevedere i titoli e le posizioni valutabili, omette manifestamente di inserire quanto già previsto nel predetto articolo 15 circa "l’esperienza professionale acquisita"; peraltro, il punto 2 dell’art. 10, presenta una eclatante contraddizione laddove al 3° capoverso prima prevede che "…ogni dipendente in possesso dei requisiti previsti dal Contratto Collettivo Nazionale" (quindi anche l’esperienza professionale), e poi ne esclude la valutazione dei titoli dimostrativi della esperienza professionale stessa". Quando, invece, per esperienza professionale (anche alla luce dei suddetti richiami giurisprudenziali) si intende la capacità, l’organizzazione del lavoro – anche in termini di informatizzazione dei servizi, la specialità degli incarichi svolti all’esterno e quant’altro.

Si badi anche come la sentenza n° 750/1999 del TAR Catania, nel puntualizzare che " nella valutazione dei titoli, assumono carattere residuale i …titoli di specializzazione", questi ultimi, in quanto non vengano aggettivati dal TAR, non siano suscettibili di altri distinguo meglio intellegibili, come, per esempio, la differenza intercorrente tra i laureati e i non laureati. E si rammenta infine che il suddetto contratto integrativo, all’art. 10, non aggettiva le "specializzazioni", mantenendosi in stretta sintonia con l’orientamento giurisprudenziale innanzi ricordato. Diversamente da ciò, non si spiegherebbe altrimenti il motivo per cui non venga consentito ad un dottore in economia e commercio e/o ad un dottore in ingegneria, che non fossero abilitati – rispettivamente – all’esercizio della libera professione di consulente fiscale o di ingegnere, lo svolgimento di una professione autonoma, intellettuale; mentre, invece, con la relativa specializzazione, il ragioniere commercialista e/o il geometra abilitato acquistano lo status per la libera professione nei rispettivi ambiti. Potendo, questi ultimi, assumere la rappresentanza negoziale del cliente verso gli organi accertatori.-

In conclusione, in analogia alle trasformazioni dell’organizzazione pubblica, per aderire al giudicato amministrativo di cui sopra, visto che il legislatore ha voluto privatizzare il rapporto di pubblico impiego (importando alcuni istituti normativi tipici di diritto comune in ambito pubblicistico), è il caso di affermare che occorrerebbe dare il meritato riconoscimento alla valutazione dell’esperienza lavorativa del dipendente, soprattutto in considerazione che l’efficienza e l’efficacia non si misurano in base al titolo di studio od all’anzianità di servizio, bensì sull’effettiva capacità professionale, involgente una prevalente, autonoma opera organizzativa anche sulla base dei moderni mezzi della telematica, cui conseguono i risultati prefissati dall’ente committente, che hanno per fine la produzione dei servizi e la produttività. Diversamente, le suddette considerazioni restano solo notazioni di carattere sociologico e non giuridico.

Un banco di prova dei cambiamenti culturali su esposti, ad esempio, potrà venire dalla Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 15 novembre 2001 (in G.U. n. 18 del 22-1-2002) - che individua gli indirizzi per la predisposizione della direttiva generale dei Ministri sull'attività amministrativa e sulla gestione per l'anno 2002. La stessa prevede che i servizi di controllo interno (SECIN), previsti presso ciascuna amministrazione dello Stato dall'art. 6 del decreto legislativo n. 286 del 1999 (aventi una funzione estremamente importante nell'assicurare la diffusione di meccanismi di pianificazione e controllo nella amministrazione) dovranno accompagnarsi, oltre alla necessaria presenza di dirigenti interni all'amministrazione, in posizione di eguale o maggiore responsabilità, anche di quella di persone in possesso di competenze ed esperienze, anche maturate nel settore privato, nei sistemi di programmazione e controllo, di audit (revisione contabile) e di valutazione del top management.

Adesso, atteso che l’amministrazione abbia tra i quadri intermedi dipendenti col titolo di revisore dei conti e manifesterà di volerli coinvolgere nelle finalità volute dalla dianzi detta direttiva, avrà, in questo modo, dato dimostrazione diretta di un caso di concreto cambiamento; altrimenti, non rimane che pensare che è così talmente radicata certa cultura conservatrice dello Stato-apparato vecchia maniera, da rallentare ogni ipotesi di innovazione.

Si veda anche il disegno di legge (atti senato 1052), approvato dalla camera dei deputati il 23 gennaio 2002 e trasmesso al senato per la definitiva approvazione avente per oggetto: disposizioni per il riordino della dirigenza statale e per favorire lo scambio di esperienze e l’interazione tra pubblico e privato. L’art. 3 dispone che " all’articolo 19 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.165, sono apportate le seguenti modificazioni: …. il comma 10 è sostituito dal seguente: "10. i dirigenti ai quali non sia affidata la titolarità di uffici dirigenziali svolgono ……… funzioni ispettive, di consulenza, studio e ricerca o altri incarichi specifici previsti dall’ordinamento, ivi compresi quelli presso i collegi di revisione degli enti pubblici in rappresentanza di amministrazioni ministeriali";

Anche in questa ipotesi, atteso che l’amministrazione abbia tra i quadri intermedi dipendenti col titolo di revisore dei conti, ci si chiede se la stessa vorrà tenerne in debito conto nelle finalità volute dalla normativa che probabilmente entrerà in vigore (?).

Mostrare di voler cambiare mentalità, dunque, significherà, altresì, evitare che le riqualificazioni nel prosieguo dei rinnovi contrattuali siano, sì generalizzati, da rivolgersi a tutti, ma non all’insegna della superficialità, da essere approssimative nei contenuti. Poiché, "pescando nel mucchio", si creano – come corollario - situazioni paradossali nelle quali si permette a chiunque di acquisire profili professionali privi delle necessarie conoscenza e competenza. E’ il caso di rammentare che si è assistito a riqualificazioni di personale che dalla qualifica di stenodattilografo è passato al profilo di assistente informatico; dalla qualifica di elettricista, idraulico e tipografo specializzato è passato al profilo di responsabile mensa; dalla qualifica di ex addetto al personal computer appartenente alla carriera informatica è stato inglobato nell'area amministrativa; a scapito del rispetto di un pur qualsivoglia principio di meritocrazia.

 

Tabelle allegate:

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